Как Китай реформирует железную дорогу. Часть 1

Как Китай реформирует железную дорогу. Часть 1

Примечание для читателей: вкладчики Всемирного банка в эту статью (Лу Томпсон, советник по железным дорогам, Хенни Дебоек, менеджер по задачам и Ричард Сперо, консультант по транспорту) имеют уникальную привилегию работать с MЖД в течение ряда лет по вопросам реформы железных дорог. Эта статья была подготовлена ​​в качестве справочного документа, посвященного вопросам, возникшим в ходе обсуждений с китайскими экспертами по вариантам реструктуризации железнодорожной инфраструктуры и оперативных услуг в Китае. Статья не предлагает простых или абсолютных решений; вместо этого он предлагает некоторые идеи о том, как начать долгий и трудный процесс реформ.

“Путешествие в тысячу миль должно начаться с одного шага”

ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНАЯ РЕФОРМА В КИТАЕ: БОЛЬШАЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНАЯ ПРОБЛЕМA

МИНИСТЕРСТВО ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ В ПЕРСПЕКТИВЕ. Министерство железных дорог Китая (MЖД) является одним из двух крупнейших в мире железнодорожных пассажирских перевозчиков (измеряется пассажирскими километрами) и уступает только всей железнодорожной системе США в грузовых перевозках (измеряется тонно-километрами). Рабочая сила MЖД (всего 3,3 млн. Человек, около 1,5 млн. Работников, связанных с транспортом) примерно в два раза больше, чем в Индии, и в десять раз больше, чем в американской сети. С точки зрения физической производительности, плотность движения по сети MЖД (измеренная в тонно-км и пассажиро-км на км линии) примерно в два раза больше , чем следующая самая высокая железнодорожная система (Индия) и почти в три раза превышает плотность в США, в то время как ежегодные выходы на локомотив, на грузовой вагон и на одного пассажирского автобуса являются одними из самых высоких в мире. В своей исторической роли в качестве основы транспортной сети на централизованно планируемой экономике MЖД выполняет свою работу с отличием.

ПЕРЕХОД НА РЫНОК. Сильные стороны MЖД в централизованно планируемой экономике (высокая физическая эффективность, концентрация на производстве, централизованное планирование и контроль) могут стать потенциальными недостатками в социалистической рыночной системе, которая набирает силу в Китае. Железные дороги в других странах, ранее планироваваные централизованное планированием, считают, что основные реформы в структуре и целях имеют решающее значение для нахождения стабильной роли в рыночных экономических системах. Кроме того, хотя в Китае этот эффект может быть не совсем тождественным, железные дороги в других странах, ранее планировавшихся, сталкиваются с резкими изменениями как по уровням, так и по типам требуемых железнодорожных перевозок MЖД нуждается в реформировании, чтобы противостоять будущему.

Правительство Китая осознает необходимость реформирования всех своих государственных предприятий (SOE) и производственных министерств, одним из которых является MЖД. На MЖД была применена серия постепенных реформ, и некоторые изменения были внесены в организацию и управление MЖД. Тем не менее, по мере того, как шаг Китая к рынку набирает скорость, ясно, что темпы и глубина реформы железных дорог теперь должны быть углублены и ускорены. На сегодняшний день значительная часть дискуссий по реформе в MЖД была узко сосредоточена, рассматривая различные аспекты проблем реформы в изоляции. Кроме того, MЖД провела серию экспериментов, которые, хотя, несомненно, были полезны, были достаточно фрагментированы, что трудно сделать широко применимые выводы. Следующие этапы реформы потребуют более комплексного подхода.

ОСНОВНЫЕ ВОПРОСЫ В БУДУЩЕЙ РЕФОРМЕ

На предстоящие этапы реформирования железных дорог в Китае необходимо будет (в течение определенного периода времени) рассмотреть три широких вопроса:

изменение отношений между Правительством и Железной дорогой, когда железная дорога становится коммерческим предприятием, а правительство принимает на себя политическую, нормативную и социальную ответственность;

эволюция в организационной структуре, обусловленная структурой транспортных рынков Китая и целями правительства в области конкуренции; и переселение границы между государственным сектором (национальным / региональным / местным) и частным сектором, вновь в ответ на правительственную политику в отношении надлежащей роли государственных и частных структур в планировании, финансировании и управлении инфраструктурой, а также в предоставление операционных услуг. Опыт также показывает, что эти проблемы нуждаются в разработке, а не в фиксированных решениях. Реформа железной дороги требует времени, и вопросы перехода могут быть столь же важны, как и конечные цели. Что более важно, транспортные рынки и роль железных дорог внутри них, как правило, движутся по целевым показателям, как правило, железные дороги теряют долю рынка в качестве изменения их роли.

Правительственные / железнодорожные отношения. В широком смысле опыт показывает, что MЖД необходимо разделить на правительственную функцию и функцию предприятия. Правительство контролирует транспортную политику и роль железных дорог в ней. Он контролирует безопасную эксплуатацию железнодорожной инфраструктуры и услуг и регулирует те аспекты железнодорожной сети, которые не могут быть оставлены для контроля рыночных сил (например, плата за доступ к инфраструктуре, лимиты тарифных ставок и антиконкурентное поведение). Также ответственность правительства заключается в выявлении железнодорожной инфраструктуры и операционных служб, которые рыночные силы не будут предоставлять (социальные пассажирские тарифы, облегченные пассажирские и пассажирские перевозки, услуги в стратегические районы) и оказывать адекватную поддержку этим услугам. Соответствующая функция предприятия - эффективно реагировать на рыночные силы и предоставлять любые социальные услуги, необходимые (и компенсированные) правительством. В странах с рыночной экономикой предприятия работают лучше всего, когда им предоставляется максимальная ценовая и операционная гибкость, в соответствии с безопасными и эффективными услугами и без злоупотребления рыночной властью.

Нет министерствам в железно дорожной инфрастуктуре в странах с рыночной экономикой; вместо политики железных дорог, системного планирования, нормативных и вспомогательных функций отвечают традиционные правительственные учреждения (обычно это министерства транспорта, хотя иногда добавляются другие функции, такие как связь или окружающая среда). Обязательства по перевозке и управлению передаются предприятиям, имеющим корпоративную форму, с участием государства, осуществляющего свою роль, путем владения акциями предприятия: во многих странах транспортные предприятия, включая железные дороги, частично или полностью принадлежат частным инвесторам.

Таким образом, часть сегодняшнего MЖД должна стать  правительственной, а другая часть явно ориентирована на рынок. По различным причинам передача или создание правительственной функции, возможно, не имела такой же степени внимания, что и реформа функции предприятия. Одним из самых ярких уроков опыта реформ в странах с более ранней плановой экономикой было то, что реформы предприятий сами по себе просто недостаточно: соответствующие изменения в управлении (регулирование, планирование и надзор) также имеют жизненно важное значение. Приведенное ниже обсуждение реформы предпринимательства предполагает и зависит от надлежащей и своевременной формулировки функций правительства.

Реструктуризация предприятий и конкуренция. Предприятия, которые выходят на рынок, должны быть организованы в соответствии с рыночными сегментами, с которыми они сталкиваются. В наибольшей степени в соответствии с социальной политикой и целями рынки лучше всего работают, когда конкуренция на рынке (или конкуренция за рынок) является основой детерминантного поведения предприятий. Со временем эти два принципа - организация предприятия, определенная рыночными сегментами, и поведение предприятия,которое обусловленное конкурентными силами, должны стать основой для формирования железнодорожного сектора в Китае.

Сегменты пассажирского рынка. Данные недоступны  на географических сегментах на железнодорожные пассажиры в Китае, но ясно, что китайский рынок содержит как компонент с длинной тягой, так и ряд более коротких рынков (<400 км) между городами, имеющими более миллиона человек. Компонент на длинных дистанциях может в основном соответствовать рынкам четырех или пяти крупных отечественных авиаперевозчиков, в то время как 25 или около того перевозчиков с короткими перевозками могут частично отражать потребности рынка железнодорожных перевозок с более коротким отбором. Кроме того, быстро растущая автобусная потребность указывает на необходимость (и конкуренцию) на более короткие пассажирские перевозки, где железные дороги в настоящее время имеют более сильную рыночную нишу. Если Китай уже будет функционировать без монолитного воздушного или автобусного перевозчика, маловероятно, что он будет по-прежнему нуждаться в одном национальном железнодорожном пассажирском перевозчике. Вместо этого железнодорожные пассажирские перевозки могут быть лучше организованы в виде ряда местных компаний наряду с несколькими более длинными перевозчиками с межрегиональными или даже национальными районами обслуживания (которые, по-видимому, ориентированы главным образом на Север-Юг). Средняя длина пассажиропотока по железным дорогам Китая (более 360 км - см. Таблицу 2) довольно велика по сравнению с другими железными дорогами, но неясно, является ли это результатом многих длительных поездок в большой стране, или вместо этого в результате отсутствия большого количества пригородных причалов, распространенных на большинстве других железных дорог (сравните Китай с индийскими железными дорогами на Таблице 2).

Грузовые сегменты рынка. Представлены только ограниченные данные о структуре китайских железнодорожных грузовых транспортных перевозок (см. Таблицу 3). Имеющаяся информация свидетельствует о том, что железнодорожный фрахт очень сконцентрирован в нескольких товарах (в частности, в основном на Западе на Восток). Менее 10 процентов тоннажа железнодорожных грузов, по-видимому, возникает и заканчивается в рамках единой администрации (то есть более 90 процентов тоннажа пересекает по меньшей мере одну границу администрации), а средняя длина грузовых перевозок (чуть более 800 км - см. Таблицу 2 ) длинный. Без более подробных данных о транспортировке представляет безопасным сделать вывод о том, что структура рынка фрахта может поддерживать несколько операторов специального назначения (например, контейнеры), а также общие перевозчики и что перевозчики (грузы) должны быть межрегиональными или даже национальными в области. Опора на существующие 14 администраций в качестве базовых единиц грузовых перевозок явно угрожает Китаю фрагментарной грузовой услугой, требующей многих транзакций (в том числе - пограничных эффектов администрации и подразделений доходов) среди более коротких перевозчиков. Опыт других стран показал, что обмен между перевозчиками увеличивает расходы и значительно ухудшает качество обслуживания.

Конкурентные силы в пассажирских перевозках. Конкурс от автомобилей и автобусов на рынках более коротких маршрутов, а также из автобусов и более длинных маршрутов, рынки уже значительны и будут только усиливаться, поскольку.Развивается китайская автомагистраль и аэропорт / система дыхательных путей. Если бы адекватный надзор за потребностями китайского пассажирскоготранспорта (то есть соответствующее министерство транспорта, отвечающее за транспорт планирование), национальные или межрегиональные железнодорожные пассажирские перевозки могут быть спроектированы таким образом, чтобы конкуренция на рынке могла нести большую часть бремя  как контроль, при этом требуется лишь ограниченное регулирование. Кроме того, с надлежащая политика поддержки социальных услуг (государственная служба .Обязательство или система PSO, как это сейчас требуется в Европейском союзе),конкуренция между потенциальными операторами на местном рынке услуг также можно использовать для контроля затрат и улучшения обслуживания.

Конкурентные силы в грузовых перевозках. В принципе, правительства могут выбирать, вмешиваться ли на рынки посредством регулирования (или планирования),или полагаться на конкурентные силы для формирования корпоративного поведения. Соревнование

не является полной заменой регулированию, особенно когда в  рынке

существуют несовершенства (особенно степени монопольного положения), а некоторые форма рыночного надзора всегда требуется. Это сказало, за последние два десятилетия, США и Канада, а в последнее время Европейский союз,решил сократить объем прямого регламентационного.Правительством, и полагаться на усиление конкурентных сил. Баланс (который может развиваться с течением времени) между конкуренцией и вмешательством является политический выбор, который должен сделать Китай в качестве транспортного сектора.

В зависимости от используемой меры ,железные дороги Китая сегодня несут 45 процентов (всего тонно-километра, включая городские перевозки) и 70 процентов (всего городской тон-км, исключая городские перевозки) наземных грузовых перевозок в Китае.

Какая бы ни была точная фигура, это мощная позиция. Ясно, что

усилия по продвижению конкуренции на наземном рынке грузовых перевозок в Китае будут рассмотривать как  возможность развития внутримодельних (железнодорожных) конкуренции, а также межмодельних конкуренций. Кроме того, существующие данные свидетельствуют о том, что конкуренция на железнодорожном транспорте будет наиболее эффективной на межрегиональном или даже национальном уровне, а не на местном уровне(хотя некоторые товары, особенно уголь, могут потребовать анализа потенциал для локализованного  и железнодорожного соревнований). В равной степени важно, учитывая доминирующую роль железных дорог в грузовом рынке Китая и ограниченная протяженность системы высокого качества, кажется, что значительное и постоянное регулирование ценообразования и антимонопольной политики поведение потребуется в течение нескольких лет: это критический момент в разработка правительственной реформы, которая должна идти рука об руку с реформа предприятий.

Граница между государственными и частными поставщиками. Совсем недавно двенадцать лет назад, полагаться на частный сектор, чтобы владеть и управлять железные дороги были ограничены США и Канадой, а несколько одноцелевых железных дорог (включая небольшие пассажирские железные дороги в Европе и Японии).Сегодня во всей Америке только Amtrak, VIA и Кубинская железная дорога остаются полностью управляемыми государством операторами межгородских железных дорог: даже пригородные пассажирские и метропольные системы в Аргентине и Бразилии были уступки частному сектору для работы. Многие железные дороги в Африке были уступлены, и многие другие находятся в процессе (см. таблицу 4).Большая часть японской системы теперь приватизирована, как и железные дороги в Великобритании, Новой Зеландии и некоторых частях Австралии. Сейчас Швеция имеет частный операторы, конкурирующие со своим государственным национальным железнодорожным перевозчиком - и

многие другие железные дороги ЕС открывают свои системы для частных операторов.

Даже у индийских железных дорог есть специализированный перевозчик, Container Corporation of Индия, которая продала 30 процентов своих акций частному инвестору. Любой разумные меры, эти усилия по привлечению частного сектора были успешное улучшение качества и снижение стоимости железной дороги услуг: кроме того, более конкурентоспособные железнодорожные услуги вынудили грузовики и автобусы, чтобы снизить тарифы и улучшить свои услуги.

Как и в случае конкурентной политики, зависимость от частных инвесторов и операторов ни панацею, ни самоцелью, но и она не должна быть исключена просто потому, что железные дороги важны в транспортном секторе.

Недавно правительство Китая объявило об активизации планов по увеличении роли частного сектора во многих областях экономики. Китай железные дороги уже начали экспериментировать с частным участием.

Например, железнодорожная корпорация Guangshen. В Китае также растет опыт региональных и местных инвестиций в железные дороги, включая облигации, вопросы поддержки местных инвестиций. Возможно, не удастся решить,что степень частной операции будет желательной, но это будет важно разработать рыночную структуру системы, чтобы будущее частное участие будет возможным.

ВАРИАНТЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРЫ ПРЕДПРИЯТИЙ. Широко говорящие, варианты сводятся к трем вопросам: география (местная, региональная или национальная), рынки (рынки и субрынки пассажирских и грузовых перевозок) и функции (например, инфраструктура или операции). Возможные варианты и комбинации для китайской железнодорожной структуры безграничны, но из широких возможностей вытекают Китайские приоритеты плюс опыт в других местах.

 «Интегральные» модели. В интегральных моделях все операции интегрированы с поставщиками инфраструктуры. В интегральной модели, основанной на администрировании, может быть вся инфраструктура и услуги которые в основном управляются Администрацией (или даже sub-Administration) с трафиком (и доходами), измененными в Администрации границ в соответствии с надзором МЖД. Для многих целей эта модель представляет MЖД, поскольку он фактически работает сегодня (см. Рисунок 7 – Карта, текущаяАдминистративная структура MЖД).

В рамках национальной интегральной модели в которой китайское железнодорожное предприятие станет одним, интегрированным национальным инфраструктуры и операционной компании. Эта компания могла следовать «линии бизнеса»,(центр прибыли) или «сектор», в котором будет разделение как  бухгалтерского учета между пассажирской, грузовой и даже инфраструктурой. Этот подход представлял собой «состояние искусства "в железнодорожной организации по состоянию на середину 1980-х годов в большинстве стран (см.6 пример, рисунок 8, который показывает организацию БР до приватизации), и это было метод, рекомендованный банком как способ начать реструктуризацию железных дорог. Китай мог изучить модель США, в которой есть пять (или около того) интегрированных грузовых железных дорог, которые  могут конкурировать друг с другом на некоторых территориях и на выбранных треках, а также некоторые эксклюзивные территории и грузоотправители. Все железнодорожные концессии в Латинской Америке и Африка являются интегральными моделями на региональном уровне.

Модели «Преобладающего предприятия». В этих моделях преобладающее предприятие контролирует инфраструктуру, а «вторичным» операторам разрешен доступ к инфраструктура за определенную плату. В принципе это может быть применено либо на административном уровне или на национальном уровне. С Китаем железные дороги является преобладающим предприятием,поэтому это предполагает создание ряда «вторичных» пассажирских компаний (местных и на национальном уровне), которые могли бы функционировать на интегральных грузовых предприятиях. Амтрак и VIA в США и Канаде - хорошие примеры национальных пассажирских «вторичных»,операторы, работающие с различными (в основном) интегральными грузовыми предприятиями. Бывший Японские национальные железные дороги теперь организованы в шести региональных, интегральных преобладающие на рынке предприятия, где JR-фрахт является национальным «вторичным» грузом оператор. Если ни один тип предприятия не является преобладающим (как в Европе), эта модель не является применимой. В США и Канаде конкуренция железной дороги и железних компаний обычно происходит как конкуренция между параллельными линиями; но оба варианта также используют вариант интеграла,преобладающая модель предприятия, в которой один грузовой перевозчик допускает (или требуется разрешить) другому грузовому перевозчику для работы по его следам (это называется «права следования»).

На самом деле, около 25 процентов следов в США имеют некоторую конкуренцию среди грузов операторов на одних и тех же дорожках, и более 30 процентов дорожки США имеют несколько при обслуживании железнодорожных пассажирских поездов Amtrak (см. рис. 9и 10).

 «Разделение» моделей. В этих моделях управление дорожкой и другими фиксированными инфраструктура отделена от операций с предоставленными различными операторами доступ в контролируемых условиях и взимается плата за доступ. Доступ может быть «Open», в котором любой оператор может работать на любом рынке из любого места в любом месте или его невозможно ограничить с помощью географических или служебных франшиз. Подход Великобритании например, «открыт» для перевозки, но географически ограничен для пассажирских франшиз. В принципе, в Приложении 91-440 ЕС описывается режим «открытого доступа» для некоторих видов грузов и пассажиров в разных городах, но уезжает на скоростном пассажирском и местные пассажирские услуги под национальным или местным контролем.

Модели разделения не являются традиционным способом управления железной дорогой. Разделение включает затраты на разработку и администрирование соглашений о доступе среди пользователей,и это может усугубить конфликты среди пользователей, когда возможности ограничены. Например, в случай одноцелевой железной дороги, перевозящий один товар из шахты в порт,разделение инфраструктуры было бы бессмысленным. Вместо этого разделение выбирается для число возможных причин: а) обеспечить равный доступ к инфраструктуре, когда есть конфликтующие пользователи; b) поощрять конкуренцию на определенных рынках на одних и тех же направлениях; c) повысить ясность издержек и преимуществ конкретных услуг за счет улучшения разделения счетов и операций, с тем чтобы правительство могло решить, что именно должно и не должно,платить за; или, г) начать разделение железного монолита, чтобы некоторые операции могли перешли в частный сектор, а другие остаются в государственном секторе.

Двумя важными проблемами в разделении инфраструктуры являются плата за доступ и контроль за планированием и диспетчеризацией поездов. Режим загрузки доступа (в частности, доля государственной или пользовательской оплаты инвестиций в инфраструктуру и затраты, фиксированная и переменная структура платы за доступ и зависимость от затрат по сравнению с ценами на основе спроса) в конечном итоге определит, будет ли инфраструктура используется правильными операторами. Мировой опыт на сегодняшний день что платы за доступ являются сложными и трудными для формулирования, и часто порождают неожиданные стимулы для провайдера и пользователей. Поскольку инфраструктура обычно является монополией, государственное регулирование распределения путей поезда и платы за доступ к инфраструктуре обычно необходимость. Когда инфраструктура и операторы разделены, планирование и диспетчеризация

становится критической связью между провайдером и операторами: он является самым большим важным фактором обеспечения бесперебойной работы системы в целом. Продолжение и централизованный контроль над диспетчеризацией, вероятно, является наиболее важной детерминантой способность правительств контролировать возможные сбои на переходных этапах реструктуризации железных дорог.

вгору

При повному або частковому відтворенні матеріалів пряме гіперпосилання на www.vcrti.com.ua обов'язкове! Сайт є Засобом масової інформації відповідно до діючого законодавства. 

Підписатся на оновлення

Всі матеріали опубліковані в категорії "Блог" є особистими думками авторів і не є офіційними позиціями Всеукраїнського центру реформ транспортної інфрастркуткури. Всі матеріали опубліковані в категорії "Від редакції" є офіційною позицією Всеукраїнського центру реформ транспортної інфраструктури.

×

Читайте нас у Telegram!

Дізнавайтесь про події у сфері транспорту та інфраструктури одним із перших.

icon128 2x